案情簡(jiǎn)介
　　2020年7月,，山東省濟(jì)南市“綠地國(guó)際城”房地產(chǎn)項(xiàng)目業(yè)主多次通過信訪,、舉報(bào),、投訴等途徑,，集中反映該項(xiàng)目開發(fā)商在銷售商品房時(shí)所作的宣傳和承諾事項(xiàng)無法兌現(xiàn),，要求政府部門查處,。8月3日,，濟(jì)南市市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局根據(jù)舉報(bào)和檢查的情況，對(duì)濟(jì)南泉景文卓置業(yè)有限公司涉嫌虛假宣傳行為立案調(diào)查,。
　　經(jīng)查,，濟(jì)南泉景文卓置業(yè)有限公司先后取得濟(jì)南市市中區(qū)文莊片區(qū)3個(gè)地塊的土地使用權(quán)，并進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè),。上述3地塊分別以“牡丹明都”“百花明都”“佳荷明都”為名,，作為“綠地國(guó)際城”項(xiàng)目的組成部分對(duì)外銷售。
　　當(dāng)事人在經(jīng)營(yíng)過程中,，就項(xiàng)目本身及配套設(shè)施開展商業(yè)宣傳,，含有四個(gè)方面虛假或引人誤解的內(nèi)容。一是當(dāng)事人以網(wǎng)站,、微信公眾號(hào),、微信公眾號(hào)程序鏈接,、印刷品廣告等形式，宣傳該項(xiàng)目有“千畝”的建設(shè)規(guī)模,，而該項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位實(shí)際取得土地使用權(quán)的面積合計(jì)400余畝,，遠(yuǎn)未達(dá)到其宣傳的“千畝”規(guī)模。二是當(dāng)事人以工作人員微信聊天的形式宣傳該項(xiàng)目的片區(qū)規(guī)劃初中為實(shí)驗(yàn)中學(xué)或育英中學(xué),，而項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)單位尚未與教育主管部門簽訂片區(qū)配套初中的代建協(xié)議,，后期建設(shè)和辦學(xué)情況尚未確定。三是當(dāng)事人以微信公眾號(hào),、微信公眾號(hào)程序鏈接,、售樓處設(shè)置的沙盤、網(wǎng)絡(luò)宣傳視頻,、印刷品廣告等形式,，宣傳該項(xiàng)目的片區(qū)規(guī)劃將建設(shè)三級(jí)甲等醫(yī)院，而材料僅顯示相關(guān)地塊的規(guī)劃用途為醫(yī)院用地,，當(dāng)事人不能提供配建三級(jí)甲等醫(yī)院的具體依據(jù)和出處,。四是當(dāng)事人以微信公眾號(hào)軟件鏈接、印刷品廣告等形式宣傳該項(xiàng)目周邊有M5輕軌線經(jīng)過,，而濟(jì)南軌道交通M5線的具體線路至今尚未確定,。
　　市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局經(jīng)調(diào)查認(rèn)定，當(dāng)事人以印刷品和互聯(lián)網(wǎng)廣告形式發(fā)布虛假或引人誤解的廣告內(nèi)容,，違反了《廣告法》第四條第一款的規(guī)定,；當(dāng)事人以廣告以外的形式虛假宣傳的行為，違反了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第八條第一款的規(guī)定,。9月29日,，該局對(duì)當(dāng)事人的上述違法行為一并適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條第一款的規(guī)定，處罰款200萬元,。

案件定性
　　本案在查辦時(shí),，辦案焦點(diǎn)主要集中在四個(gè)方面。
　　一是工作人員通過微信聊天方式進(jìn)行宣傳能否認(rèn)定為企業(yè)行為,？隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和個(gè)人社交軟件的普及,，網(wǎng)絡(luò)自媒體逐漸成為信息發(fā)布和商業(yè)宣傳的新平臺(tái)。本案中,，針對(duì)企業(yè)個(gè)別員工（置業(yè)顧問）通過微信聊天方式對(duì)“項(xiàng)目配建初中”進(jìn)行的宣傳能否認(rèn)定為企業(yè)行為,，市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為，社交軟件雖然是由當(dāng)事人員工以個(gè)人身份信息注冊(cè)使用的,，但不能據(jù)此否定其發(fā)布信息的商業(yè)性,。社交軟件只是信息的載體、媒介和平臺(tái),，判斷當(dāng)事人員工通過其發(fā)布的信息是否屬于商業(yè)宣傳,，取決于發(fā)布信息的目的和內(nèi)容是什么,，而不在于通過何種形式發(fā)布。
　　《侵權(quán)責(zé)任法》第三十四條規(guī)定：“用人單位的工作人員因執(zhí)行工作任務(wù)造成他人損害的,，由用人單位承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任,。”當(dāng)事人員工基于工作任務(wù)發(fā)布的與工作內(nèi)容相關(guān)的商業(yè)宣傳信息,，應(yīng)歸為職務(wù)行為,，由此產(chǎn)生的行政責(zé)任由當(dāng)事人承擔(dān)。即便員工的上述行為未經(jīng)當(dāng)事人的授意或認(rèn)可,，當(dāng)事人也應(yīng)在承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任后,，另行追究上述員工的民事責(zé)任，而不能以“員工違規(guī)”為由不承擔(dān)行政責(zé)任,。
　　二是媒體新聞報(bào)道的內(nèi)容能否作為虛假宣傳的免責(zé)依據(jù),？企業(yè)將媒體發(fā)布的新聞內(nèi)容進(jìn)行節(jié)選、加工和轉(zhuǎn)述,，作為商業(yè)信息對(duì)外宣傳,，其中有的含有虛假或引人誤解的內(nèi)容。針對(duì)企業(yè)能否以新聞報(bào)道的內(nèi)容作為免責(zé)依據(jù),，市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為,，新聞報(bào)道與商業(yè)宣傳之間存在本質(zhì)區(qū)別，商業(yè)宣傳對(duì)于消費(fèi)者經(jīng)濟(jì)利益具有直接,、具體,、必然的影響。企業(yè)作為商業(yè)宣傳的主體,，應(yīng)對(duì)宣傳內(nèi)容的真實(shí)性,、準(zhǔn)確性、科學(xué)性負(fù)責(zé),。新聞媒體對(duì)于社會(huì)事件的報(bào)道,，屬于信息的傳播環(huán)節(jié),，不是信息源頭,。對(duì)于與項(xiàng)目相關(guān)的市政交通建設(shè)情況，企業(yè)應(yīng)當(dāng)就信息的出處和來源審慎求證和確認(rèn),，正確理解規(guī)劃意圖和立項(xiàng)流程,，并以合理方式宣傳，避免對(duì)消費(fèi)者形成誤導(dǎo),。
　　本案中,，當(dāng)事人將原本不帶有商業(yè)性質(zhì)的新聞報(bào)道，刻意與其經(jīng)營(yíng)的商業(yè)項(xiàng)目相關(guān)聯(lián),，已經(jīng)超出援引和轉(zhuǎn)述的范疇,，屬于獨(dú)立的商業(yè)宣傳行為,。將或然性內(nèi)容作為必然性內(nèi)容進(jìn)行宣傳，且未對(duì)可能出現(xiàn)的調(diào)整和變化作必要說明,，勢(shì)必會(huì)影響消費(fèi)者的消費(fèi)判斷,。
　　三是無法確定廣告的發(fā)布時(shí)間，如何計(jì)算行政追責(zé)時(shí)效,？由于房地產(chǎn)銷售時(shí)間跨度大,、使用的宣傳材料多，加之當(dāng)事人對(duì)于宣傳資料管理不善,，部分涉案廣告宣傳品的具體印制和使用情況已不可考,。針對(duì)如何確定上述廣告的發(fā)布是否超出行政追責(zé)時(shí)效，市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局認(rèn)為,，部分涉案廣告宣傳品的使用時(shí)間雖已不可考,，但其中的虛假或引人誤解的廣告內(nèi)容，與本案當(dāng)事人在接受執(zhí)法部門調(diào)查時(shí)仍在宣傳的虛假或引人誤解的廣告內(nèi)容一致,。當(dāng)事人上述行為,，是其基于同一違法故意、同一內(nèi)容連續(xù)實(shí)施的,，違反同一行政法律規(guī)定的數(shù)個(gè)獨(dú)立違法行為,，具有違法行為的“連續(xù)”狀態(tài)。按照《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定,，追究當(dāng)事人行政責(zé)任的時(shí)效期限,，應(yīng)自連續(xù)違法行為終了之日起計(jì)算。因此,，即便當(dāng)事人無法就涉案的部分印刷品廣告的使用時(shí)間進(jìn)行說明,，也不影響執(zhí)法人員將上述廣告的虛假內(nèi)容列為違法行為，一并追究行政責(zé)任,。
　　四是對(duì)于“虛假宣傳”與“發(fā)布虛假?gòu)V告”并存的情況,，適用哪部法律查處？本案中,，當(dāng)事人作出的相關(guān)商業(yè)宣傳既有以廣告形式發(fā)布,，也有以廣告以外形式發(fā)布的宣傳，同時(shí)違反《廣告法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》,。針對(duì)應(yīng)適用哪部法律查處,，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，既然當(dāng)事人的違法行為分別違反《廣告法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定,，且《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條第二款也規(guī)定了以廣告形式虛假宣傳的行為應(yīng)適用《廣告法》處罰,，則本案應(yīng)當(dāng)分別適用《廣告法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的規(guī)定予以處罰。
　　另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，本案中當(dāng)事人通過各種方式發(fā)布的不實(shí)信息,，均屬于對(duì)綠地國(guó)際城項(xiàng)目的商業(yè)宣傳,，應(yīng)視為一個(gè)整體違法行為，一并適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行處罰,。
　　市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局最終采納了第二種觀點(diǎn),。雖然當(dāng)事人的商業(yè)宣傳形式有所區(qū)別，但其宣傳行為的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一的,。以當(dāng)事人對(duì)三級(jí)甲等醫(yī)院的宣傳為例,，既有印刷品廣告形式的宣傳，也有互聯(lián)網(wǎng)廣告形式的宣傳,，還有現(xiàn)場(chǎng)沙盤演示的宣傳,，所有形式宣傳的內(nèi)容都是一致的，應(yīng)視為一個(gè)整體違法行為,。如果分別適用《廣告法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》予以處罰,，則存在對(duì)同一違法行為重復(fù)處罰的問題。此外,，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二十條第二款的規(guī)定說明,，《廣告法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是特別法和一般法的關(guān)系。因此,，虛假宣傳在適用范圍上包含發(fā)布虛假?gòu)V告,。如果當(dāng)事人虛假宣傳的形式僅限于廣告，則應(yīng)按照特別法優(yōu)于一般法的原則予以處罰,；如果當(dāng)事人虛假宣傳的形式包括但不限于廣告,，則直接適用一般法予以處罰更為妥當(dāng)。

辦案啟示
　　一是正視行業(yè)頑疾,，敢于執(zhí)法亮劍,。如今，在部分行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi),，一些不規(guī)范甚至違法違規(guī)的經(jīng)營(yíng)行為長(zhǎng)期存在,，從業(yè)者往往以行業(yè)慣例為借口，聽之任之,。隨著法律法規(guī)逐漸完善和市場(chǎng)環(huán)境的不斷變化,，這些行業(yè)性的違法行為屢屢出現(xiàn)。市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)這些違法行為不能用傳統(tǒng)的思維方式和工作模式去查處,，而是要立足新形式,，考慮新問題，轉(zhuǎn)變新思路,，找到新辦法，勇于擔(dān)當(dāng)，履職到位,。
　　二是加大執(zhí)法力度,，規(guī)范經(jīng)營(yíng)秩序。隨著人民群眾維權(quán)意識(shí),、法律意識(shí)不斷增強(qiáng),，以及新聞媒體輿論監(jiān)督力度不斷加大，社會(huì)大眾對(duì)政府部門行使職能,、解決群眾實(shí)際訴求的期待更高,。這就要求市場(chǎng)監(jiān)管部門在行政執(zhí)法過程中，必須嚴(yán)格遵守執(zhí)法程序,，加大執(zhí)法力度,，提高執(zhí)法效率，使群眾關(guān)心,、媒體關(guān)注的突出問題在短期內(nèi)有效解決,，從而維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，樹立政府和行政部門的公信力和良好形象,。
　　三是注重疏導(dǎo)溝通,，保障群眾權(quán)益。在處理涉及群眾集中信訪的群體事件過程中,，市場(chǎng)監(jiān)管部門要注重與群眾的溝通和交流,，注重執(zhí)法與普法相結(jié)合、宣傳與教育相結(jié)合,、疏導(dǎo)與維穩(wěn)相結(jié)合,。面對(duì)群眾的咨詢、質(zhì)問甚至責(zé)難,，執(zhí)法人員要換位思考,、耐心安撫，答復(fù)內(nèi)容要準(zhǔn)確,、規(guī)范,，避免形成誤解、激化矛盾,。要堅(jiān)持以人民為中心,，始終把保障人民群眾的切身權(quán)益擺在第一位，尋求群眾的理解和支持,，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一,。

□山東省濟(jì)南市市中區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 黃 鵬 王 強(qiáng)