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構(gòu)建以告知承諾制為基礎(chǔ)的商事登記制度

來源:時間:2021-03-10 14:27


  商事登記制度是反映一國市場經(jīng)濟規(guī)范化、成熟度的重要標(biāo)志。目前我國正在全面推進經(jīng)濟體制改革,,其核心便是簡政放權(quán),釋放改革紅利,,激發(fā)經(jīng)濟活力。商事登記制度作為市場主體制度的核心內(nèi)容,,其改革更關(guān)系到市場體制的健全與完善,,對于轉(zhuǎn)變政府職能、促進經(jīng)濟增長具有重要作用,。

一,、商事制度改革的背景
  2013年,《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》頒布,,將公司注冊資本由“有限認繳制”改為“完全認繳制”,,拉開商事制度改革序幕。此次商事制度改革是在黨的十八大以及十八屆三中,、四中全會召開以后,,中央確立深化經(jīng)濟體制改革和依法治國目標(biāo)的背景下進行的,具有鮮明的政治背景,。黨的十八大報告強調(diào),,“全面深化經(jīng)濟體制改革”“經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系,必須更加尊重市場規(guī)律,,更好發(fā)揮政府作用”,。在黨的十八大報告的基礎(chǔ)之上,我國確立了深化經(jīng)濟體制改革,、市場在資源配置中起決定作用,、轉(zhuǎn)變政府職能等一系列發(fā)展方向。這為商事制度改革確定了方向,,即重視市場決定作用,,轉(zhuǎn)變政府職能,進一步簡政放權(quán),,釋放制度空間,,激發(fā)創(chuàng)業(yè)熱情。

二,、商事登記制度的基本理論
  商事登記是指商主體籌辦人以設(shè)立商主體資格為目的,,根據(jù)商事登記的程序和內(nèi)容要求向登記機關(guān)申請登記,,登記機關(guān)審查通過后,就適法事項在商事登記簿上予以記載,,賦予其商主體資格并進行公示的行為。
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  一直以來,,商事登記性質(zhì)存在諸多爭議,學(xué)界主要存在以下三種學(xué)說:公法行為說,、私法行為說和混合行為說,。大多數(shù)學(xué)者贊同混合行為說。其一,,從登記行為的本質(zhì)來看,,即國家對商事活動所實施的監(jiān)督措施,體現(xiàn)了設(shè)立登記的公法性質(zhì),;其二,,當(dāng)事人為了取得商主體資格向登記主管機關(guān)所實施的具有商事性質(zhì)的行為,是一種典型的法律行為,,體現(xiàn)了設(shè)立登記的私法性質(zhì),。
  (二)商事登記的價值取向
  “效率”是商事登記最為深刻的價值需求,。珍視效率是市場經(jīng)濟的根本法則,,商事權(quán)利運用是以提高效率為價值取向,尋求效益產(chǎn)出與資本投入比的最大化,,最大限度增加個人與社會財富總量,。市場經(jīng)濟條件下,商事主體日益多元化,,資源配置全球流轉(zhuǎn),,“陌生人經(jīng)濟”致使交易雙方對于交易相關(guān)信息數(shù)量與質(zhì)量的掌控失衡,無法為理性抉擇提供必要的信息支撐,。為保證交易安全,,商事主體只能在獲取信息方面加大投入。通過合理設(shè)置登記事項,,實行登記審查,,能夠降低商事主體交易成本。公權(quán)介入商事登記,,根本目的在于規(guī)避因交易風(fēng)險引發(fā)的不必要成本支出,。商事登記具有降低商事交易成本的行為效能,并以效率作為價值取向之一,。
  “安全”是商事登記極其重要的價值需求,。在“熟人社會”中,,交易雙方往往存在基于情感的道德內(nèi)控與監(jiān)督,欺詐實施者無法在“熟人社會”立足,?!澳吧松鐣敝械赖聝?nèi)控弱化、自律不足,、信賴缺乏,,極易使商事主體借欺詐行為營造不公平的交易環(huán)境。商事登記構(gòu)建商事主體的“經(jīng)濟戶籍”,,在登記審查,、公示主義、外觀主義與責(zé)任追究的共同作用下,,為交易提供安全保障,。因此,商事登記就顯得異常重要,,安全價值是商事登記的價值取向之一,。

三、商事制度改革取得的成果和存在的困惑
  近年來的商事制度改革,,致力于改革與現(xiàn)行市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的制度,,取得了巨大成績。2013年,,《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》頒布,,將公司注冊資本由“有限認繳制”改為“完全認繳制”。2013年12月28日,,第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議對《公司法》進行了第三次修正,,從法律層面進一步固化注冊資本認繳制、年報制度等商事制度改革成果,。2014年,,《注冊資本登記制度改革方案》正式出臺,圍繞公司設(shè)立制度進行了重大調(diào)整,,大幅度降低公司設(shè)立門檻,,重新界定政府、社會,、企業(yè)三者權(quán)利(權(quán)力)邊界,,對加快政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新行政監(jiān)管方式,、建立公平開放透明市場規(guī)則和保障創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)具有重要意義,。2018年10月26日,在充分總結(jié)商事制度改革經(jīng)驗基礎(chǔ)上,,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議完成了對《公司法》的第四次修正,,成為指導(dǎo)商事制度改革的現(xiàn)行法律規(guī)范,,為推動商事制度改革向縱深推進提供了法律支撐。此番改革致力于改革與現(xiàn)行市場經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)的制度,,改革注重簡政放權(quán),,大大縮小了行政審批前置事項,商主體設(shè)立登記模式實現(xiàn)了“統(tǒng)一模式”向“分離模式”的轉(zhuǎn)變,。同時,,此次改革創(chuàng)造性地提出年報制度、經(jīng)營異常名錄制度,、企業(yè)信息公示制度和信息抽檢制度等。
  但是,,在改革推進過程中,,也存在一些困惑和問題,特別突出的是如何將安全與效率達到理想中的平衡狀態(tài),。如果過分強調(diào)安全價值,,就會極大地限制商主體的活力,讓市場競爭變得過于謹慎小心,,同時一定程度上限制效益目標(biāo)的實現(xiàn),;如果片面堅持效率價值優(yōu)先,部分不誠信者利用信息不對稱營造不公平的交易環(huán)境,,獲取非法利益,,就存在不利交易安全的弊病。

四,、以告知承諾制為基礎(chǔ)構(gòu)建商事登記制度體系
  針對改革推進中存在的問題,,應(yīng)當(dāng)深入理解商事登記的內(nèi)涵和外延,貫徹商事登記的目標(biāo)和價值取向,,進一步完善商事制度改革,。
  (一)信用承諾是完成商事制度改革內(nèi)在邏輯統(tǒng)一的必要環(huán)節(jié),。
  商事制度改革推進中最集中的問題是效率與安全的平衡問題,。信用承諾可以彌合在效率和安全價值取向上的裂痕,在效率提高的同時,,以加重申請人注意義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)的方式,,保證安全價值的實現(xiàn)。
  商主體籌辦人在申請商事登記時,,應(yīng)當(dāng)遵守必要規(guī)制:在申請注冊登記時盡到合理的注意義務(wù),,盡可能提供真實的、完整的,、正確的材料,;在進行注冊登記時,,因為自己的不作為或者因為申請登記的內(nèi)容不準(zhǔn)確或不完整而導(dǎo)致他人遭受損失時,承擔(dān)損害賠償責(zé)任,;申請人應(yīng)對以上內(nèi)容進行信用承諾,。此外,對于申請人違反承諾提交不實材料騙取登記的,,登記機關(guān)有權(quán)撤銷登記,。能促使成本降低的法律制度構(gòu)造是具有效率的,以信用承諾為基礎(chǔ)構(gòu)建完整的商事登記制度,,可以達成制度高效,。
  (二)商事制度改革的基本框架
  ——明確商事登記審查的行政行為性質(zhì),。商事登記審查屬于何種行政行為觀點并不一致,,紛爭主要集中在行政許可與行政確認的界定上。2004年7月1日頒行的《行政許可法》,,將設(shè)立登記審查界定為“行政許可”,。行政許可具有依申請、解禁性,、賦權(quán)性的特征,。將商事登記審查固化為行政許可屬性,據(jù)此可簡單推出設(shè)立登記審查乃是一種賦權(quán)性行政行為,。由此推論,,審查登記前行政相對人是沒有經(jīng)營商事權(quán)利的,而這無疑與現(xiàn)代商權(quán)理論相悖,。商事登記審查的目的是為了交易的效率與安全,,而不是解除經(jīng)商禁忌,賦予行商權(quán)利,??梢姡O(shè)立登記審查并非賦權(quán)性行政行為,,不符合行政許可的特質(zhì),。
  行政確認是指行政主體依法認定并宣告相對人的權(quán)利義務(wù)或相關(guān)的法律事實是否存在的一種行政行為。行政確認是對行政相對人既有法律事實或權(quán)利的法律確認,,既未創(chuàng)設(shè)新權(quán)利,,也沒有消滅原有權(quán)利。作出確認行為時,,行政機關(guān)只能依法定權(quán)限和程序進行,,對適法事項只可確認而無自由裁量。商事主體有充分的自治權(quán)利,商事活動受市場機制制約與法律調(diào)控,,登記機關(guān)是商事服務(wù)者與法律維護者,,在設(shè)立登記中不存在任何特殊利益。對符合法定程序,、法規(guī)預(yù)置條件的設(shè)立登記申請及登記事項,,登記機關(guān)必須予以審查,不能肆意裁量與推諉,。事實上,,在設(shè)立登記審查中,登記機關(guān)更多的不是在行使公權(quán)力,,而是在履行法定義務(wù),,不能運用自由裁量權(quán)為行政相對人創(chuàng)設(shè)新權(quán)利或消滅原有權(quán)利。因此,,商事登記審查是對自然人經(jīng)商權(quán)利的行政確認,。
  明確商事登記審查的性質(zhì)屬于行政確認,可以統(tǒng)領(lǐng)商事登記制度設(shè)計中的審查方式,、審查程序、審查內(nèi)容的改革方向,,避免改革舉措左右搖擺,,破壞制度的統(tǒng)一性。
  ——明確商事登記的操作路徑,。其一,,“公示主義”。商事登記機關(guān)將已登記的有關(guān)事項,,以規(guī)范格式向社會公眾公開,,使眾所周知,從而保護商事交易的快捷與安全,。其二,,“外觀主義”。商事登記中將登記內(nèi)容推定為申請者的真實意思表達,,交易者相對人可直接采信公示內(nèi)容,,基于登記公示外觀信賴所作出的商事交易受法律保護,商事主體不得以設(shè)立登記瑕疵為由訴請撤銷交易,,主張商事交易無效,。其三,“責(zé)任追究”,。申請人或登記機關(guān)作出不實商事登記,,導(dǎo)致登記事項不真實的,可以撤銷商事登記并給予行政處罰、信用懲戒,。
  ——明確商事登記的審查方式,。針對商事主體登記事項,存在形式審查,、實質(zhì)審查,、折衷審查3種審查方式。在“有限政府”理念深入人心的今天,,如何選擇構(gòu)造合適的登記審查方式,,一直是理論和實務(wù)界爭論的熱點,也是行政和司法部門爭議的焦點,。
  形式審查與實質(zhì)審查在如下方面區(qū)別明顯:其一,,價值取向不同。形式審查強調(diào)效率價值,,程序簡捷,,公權(quán)有限介入,登記機關(guān)充分尊重意思自治,,將登記內(nèi)容視作商事主體的真實意思表達,;實質(zhì)審查強調(diào)安全價值,設(shè)立登記程序較為煩瑣且公權(quán)全面介入,,但一經(jīng)登記就具有較高公信力,。其二,審查內(nèi)容不同,。形式審查下,,登記機關(guān)僅審查設(shè)立登記事項形式上的相符性,主要就設(shè)立登記材料的數(shù)量,、種類,、格式等進行;實質(zhì)審查下,,登記機關(guān)除審查形式上的相符性外,,也就法定實質(zhì)審查事項作實質(zhì)內(nèi)容審核,如股東會決議效力,、章程具體內(nèi)容等,。其三,權(quán)利,、義務(wù),、責(zé)任不同。形式審查下,,登記機關(guān)僅就形式審查失查承擔(dān)責(zé)任,,不實登記致?lián)p他人的責(zé)任由商事主體承擔(dān);實質(zhì)審查下,登記機關(guān)除因形式審查失查承擔(dān)責(zé)任外,,還就實質(zhì)審查事項承擔(dān)失查責(zé)任,。正因為形式審查與實質(zhì)審查對價值取向的不同側(cè)重,折衷主義主張實行介于兩者之間的審查模式,。
  折衷審查很難界定標(biāo)準(zhǔn),,并不能解決形式審查與實質(zhì)審查的矛盾問題,也不能解決隨之的責(zé)任承擔(dān)問題,,應(yīng)予排除,。實質(zhì)審查制忽視市場淘汰機制的懲罰作用,以政府審查代替市場主體評判,,憑借政府權(quán)力嚴把市場準(zhǔn)入關(guān)卡,,確立信用秩序的理想不但無法實現(xiàn),反而擴大了商主體的事前申請支出,,損害了商事交易的效率,,此外還要承擔(dān)政府失信于民的風(fēng)險。公權(quán)全面介入實質(zhì)審查登記事項,,使登記業(yè)務(wù)繁雜,,擠占大量人財物資源。監(jiān)管不力,、自由裁量,,又極易產(chǎn)生權(quán)力尋租問題??梢姡覈L期堅持的實質(zhì)審查“往往是立法烏托邦的表現(xiàn),,又背離了有限政府的法治原則”,。
  形式審查下,公權(quán)力有限介入審查設(shè)立登記事項,,是與商事登記理論匹配的登記審查方式,。而形式審查難以確證登記事項的真實性、合法性,、有效性,,降低安全價值取向的問題,則由告知承諾制補足,,對于違反承諾的失信者,,加大懲戒力度。此外,,通過信息化手段,,提高商事登記的實名認證效力,強化對自然人誠信的管理要求。在事前保障機制與違法責(zé)任追究機制共同作用下,,商事主體基于自身利益,,傾向于維持良好信用記錄,更有利于促進形成誠信的市場環(huán)境,。
  基于以上論述,,構(gòu)建以告知承諾制為基礎(chǔ)的商事登記制度,將商事登記明確為行政確認行為,,實行形式審查,,加大信用懲戒,可以有效提高商事登記的效率和維護市場的安全秩序,,進一步提高我國市場經(jīng)濟的規(guī)范化和成熟度水平,。

□北京市市場監(jiān)管局 鄧慧敏