公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重心，進(jìn)一步完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系這一深化經(jīng)濟(jì)體制改革的核心議題,，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵,，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。為保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施,，回應(yīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的現(xiàn)實(shí)需求,，根據(jù)《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》，市場(chǎng)監(jiān)管總局于近期就《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例實(shí)施辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法（征求意見稿）》）向社會(huì)公開征求意見,。作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的新發(fā)展,，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的制定，正是實(shí)現(xiàn)2024年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的“必須統(tǒng)籌好有效市場(chǎng)和有為政府的關(guān)系”目標(biāo)要求的具體舉措,。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》為更好地實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍全覆蓋提供制度保障
　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為評(píng)估正在擬訂或現(xiàn)行的政策措施可能或已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響,，提出不妨礙政策措施目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)損害最小的替代方案的制度,，其直指不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的政策措施,，重點(diǎn)關(guān)注政府干預(yù)市場(chǎng)行為的負(fù)外部性，使應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)充分發(fā)揮作用的領(lǐng)域復(fù)歸市場(chǎng)調(diào)節(jié),，進(jìn)而更好地發(fā)揮政府作用,，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)“有效市場(chǎng)”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合的重要路徑，也將規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)性行政行為的意義從單個(gè)部門法層面拓展到整個(gè)“經(jīng)濟(jì)憲法”層面,，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查不但成為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重要工作,，也成為所有政府工作的有機(jī)組成部分。
　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的確定,，是公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能在多大程度上發(fā)揮作用的關(guān)鍵,。我國(guó)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》關(guān)于適用范圍的規(guī)定保證了公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍的開放性與包容性，并從起草法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)、規(guī)范性文件以及具體政策措施的視角出發(fā),，明確公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍,，將涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施最大程度地納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍，實(shí)現(xiàn)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的應(yīng)審盡審,。
　　本次《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第二條在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》關(guān)于審查范圍規(guī)定的基礎(chǔ)上規(guī)定：“涉及經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施,，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出,、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資,、政府采購,、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),、技術(shù)規(guī)范,、監(jiān)管執(zhí)法等方面可能影響經(jīng)營(yíng)者依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)、部門規(guī)章,、地方政府規(guī)章,、行政規(guī)范性文件以及具體政策措施，其中具體政策措施是指除法律,、法規(guī),、規(guī)章、行政規(guī)范性文件外其他影響經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施,，包括政策性文件,，起草單位編制的政府采購文件、招標(biāo)文件,、擬與經(jīng)營(yíng)者簽訂的行政協(xié)議和備忘錄等”,，進(jìn)一步細(xì)化了我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)制度的審查范圍，以確保出臺(tái)的政策措施不會(huì)脫離憲法關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念,、原則和精神的規(guī)定,，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度進(jìn)行全局性構(gòu)建意義重大，能夠推動(dòng)形成內(nèi)容完備,、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓礁?jìng)爭(zhēng)審查制度體系,。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》為高效科學(xué)地開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供具體指引
　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度扮演著維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的“守門人”角色，從源頭上對(duì)招商引資,、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì),、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠政策等經(jīng)濟(jì)政策在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的影響進(jìn)行把關(guān),，預(yù)防和制止經(jīng)濟(jì)政策越過政府干預(yù)的應(yīng)然邊界損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng),。公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)國(guó)家在處理市場(chǎng)調(diào)節(jié)與政府干預(yù)、經(jīng)濟(jì)效率與經(jīng)濟(jì)公平,、競(jìng)爭(zhēng)政策與經(jīng)濟(jì)政策三對(duì)關(guān)系時(shí)的基本立場(chǎng),，我國(guó)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定了公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)保障機(jī)會(huì)平等的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)進(jìn)出自由的商品要素自由流動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),、競(jìng)爭(zhēng)公平的影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本標(biāo)準(zhǔn),、經(jīng)營(yíng)自主的影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為標(biāo)準(zhǔn)這四大標(biāo)準(zhǔn),，并通過兜底性規(guī)定，使審查標(biāo)準(zhǔn)從“列舉”模式向“列舉+兜底”模式轉(zhuǎn)變,，為公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作提供了一份“負(fù)面清單”,，但仍屬于比較原則性的規(guī)定。
　　本次《實(shí)施辦法（征求意見稿）》較為詳盡地規(guī)定了限制市場(chǎng)準(zhǔn)入退出審查標(biāo)準(zhǔn),，限制商品、要素自由流動(dòng)審查標(biāo)準(zhǔn),，影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本審查標(biāo)準(zhǔn),，影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為審查標(biāo)準(zhǔn)的具體內(nèi)容，在《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查19項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,，將公平競(jìng)爭(zhēng)審查四大標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為66項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),。例如，針對(duì)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》規(guī)定的“起草單位起草的政策措施,，不得含有下列限制或者變相限制市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容：（一）對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè),、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序”這一項(xiàng)二級(jí)標(biāo)準(zhǔn),，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第九條規(guī)定：“起草單位起草的政策措施,，不得含有下列對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域,、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序的內(nèi)容：（一）在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單之外違規(guī)制定市場(chǎng)準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單,；（二）在全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單之外違規(guī)設(shè)立準(zhǔn)入許可，或者以備案,、證明,、目錄、計(jì)劃,、規(guī)劃,、認(rèn)證等方式，要求經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)申請(qǐng)獲批后方可從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng),；（三）在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面,，增加行政審批環(huán)節(jié)和程序，或者設(shè)置具有行政審批性質(zhì)的前置性備案程序,；（四）違規(guī)增設(shè)限制經(jīng)營(yíng)主體資質(zhì),、組織形式、股權(quán)比例,、經(jīng)營(yíng)范圍,、經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)、商業(yè)模式等方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可管理措施或者市場(chǎng)禁入措施,；（五）違規(guī)采取臨時(shí)性市場(chǎng)準(zhǔn)入管理措施,；（六）其他對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè),、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序的內(nèi)容,?！薄秾?shí)施辦法（征求意見稿）》對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和具體列舉，能夠?yàn)楣礁?jìng)爭(zhēng)審查工作提供明確,、系統(tǒng)的指導(dǎo)與參考,，具有較好的指引性和可操作性，便于更好地發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能,。

《實(shí)施辦法（征求意見稿）》秉承問題導(dǎo)向,，回應(yīng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的制度需求
　　公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是中國(guó)式現(xiàn)代化在競(jìng)爭(zhēng)理論與制度實(shí)踐上的創(chuàng)新?！秾?shí)施辦法（征求意見稿）》的制定,，力爭(zhēng)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作實(shí)踐中面臨的困難和問題予以制度回應(yīng)。例如,，我國(guó)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查條例》為進(jìn)一步優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制,，在總則部分專門規(guī)定了國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，督促有關(guān)部門和地方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作,，但市場(chǎng)監(jiān)管部門在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中如何更好地發(fā)揮作用仍面臨挑戰(zhàn),。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第三條規(guī)定：國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)指導(dǎo)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度,，督促有關(guān)部門和地方開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作,，依法履行以下職責(zé)：“（一）指導(dǎo)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施，推動(dòng)解決制度實(shí)施中的重大問題,；（二）對(duì)擬由國(guó)務(wù)院出臺(tái)或者提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)審議的政策措施,，會(huì)同起草單位開展公平競(jìng)爭(zhēng)審查；（三）建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查抽查,、舉報(bào)處理機(jī)制,，組織開展相關(guān)工作；（四）建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查機(jī)制,，具體實(shí)施督查工作,；（五）承擔(dān)全國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況評(píng)估工作；（六）指導(dǎo),、督促公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施的其他事項(xiàng),。”這六大職責(zé)很好地明確了市場(chǎng)監(jiān)管部門的公平競(jìng)爭(zhēng)審查職責(zé),。
　　又如,，對(duì)于一些地方政府或部門而言，財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具,，甚至有些地方的招商引資政策主要內(nèi)容就是通過財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)政策,、財(cái)政補(bǔ)貼政策和稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資。由于給予特定經(jīng)營(yíng)主體和特定規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的稅收優(yōu)惠政策,，會(huì)改變參與相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)主體之間的相對(duì)成本,，使特定經(jīng)營(yíng)主體因稅收優(yōu)惠而獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有悖于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)精神,，因此“特定經(jīng)營(yíng)者”的認(rèn)定問題在公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作實(shí)踐中受到較多關(guān)注,。《實(shí)施辦法（征求意見稿）》第四十四條“本辦法所稱特定經(jīng)營(yíng)者,，是指在政策措施中直接或者變相確定的某個(gè)或者某類經(jīng)營(yíng)者,，但通過公平合理、客觀明確且非排他性條件確定的除外”的規(guī)定在一定程度上可以解決公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作中如何準(zhǔn)確認(rèn)定“特定經(jīng)營(yíng)者”的困惑,。
　　再如，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作需要有效協(xié)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)與其他社會(huì)公共利益目標(biāo)的沖突問題,。為防止公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定被濫用,，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度會(huì)嚴(yán)格限定例外規(guī)定的適用條件，規(guī)定例外規(guī)定的適用程序,。只有在政策措施有出臺(tái)的必要性,、正當(dāng)性，沒有對(duì)競(jìng)爭(zhēng)影響更小的替代方案且確定了合理的實(shí)施期限或者終止條件的情況下才能適用例外規(guī)定,，以將有關(guān)政策措施對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響降到最低,，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性和公正性?！秾?shí)施辦法（征求意見稿）》第二十九條關(guān)于“適用條例第十二條規(guī)定的,，起草單位還應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中說明下列內(nèi)容：（一）政策措施具有或者可能具有的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果,；（二）適用條例第十二條規(guī)定的具體情形,；（三）政策措施對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)影響最小的理由；（四）政策措施實(shí)施期限或者終止條件的合理性,；（五）其他需要說明的內(nèi)容”的規(guī)定,，可以從制度層面在一定程度上約束公平競(jìng)爭(zhēng)審查例外規(guī)定不被濫用，保障公平競(jìng)爭(zhēng)審查的例外規(guī)定可以發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,，保障出臺(tái)的包括產(chǎn)業(yè)政策在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政策是競(jìng)爭(zhēng)友好型的經(jīng)濟(jì)政策,。
　　總之，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施,，對(duì)于理順政府與市場(chǎng)關(guān)系,、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用及更好發(fā)揮政府作用，具有十分重要的戰(zhàn)略意義,?？梢云诖氖?，《實(shí)施辦法（征求意見稿）》的制定實(shí)施能夠在進(jìn)一步落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出的“創(chuàng)造更加公平,、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境,，更好維護(hù)市場(chǎng)秩序、激發(fā)全社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力”的高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中發(fā)揮重要作用,。

□國(guó)務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)專家咨詢組成員,，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授 孟雁北