自2020年起，部分地區(qū)已陸續(xù)將商務(wù)領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)（行政處罰權(quán)及其相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制權(quán)）劃轉(zhuǎn)給市場(chǎng)監(jiān)管部門。由于此前商務(wù)部門立法重心為行業(yè)從業(yè)條件、審批把關(guān)和規(guī)范管理，相關(guān)法規(guī)體系缺少詳盡的官方釋義或解讀，導(dǎo)致某些違法行為的界定和法條適用在實(shí)踐中存在爭(zhēng)議。本文結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，探討未取得資格擅自經(jīng)營(yíng)對(duì)外勞務(wù)和“超經(jīng)營(yíng)范圍”情形應(yīng)如何處理。

案情簡(jiǎn)介
　　近期，廣東省東莞市12345熱線收到一起舉報(bào)，反映某信息咨詢服務(wù)有限公司提供“赴港務(wù)工”的中介服務(wù)。舉報(bào)人網(wǎng)上查詢得知，介紹工人去中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)務(wù)工需要取得商務(wù)部相關(guān)資格，因此舉報(bào)該公司未取得資格擅自經(jīng)營(yíng)對(duì)外勞務(wù)和“超（營(yíng)業(yè)執(zhí)照）經(jīng)營(yíng)范圍”。

法律適用分析
　　首先要明確對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格的具體屬性。自2016年8月25日起施行的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》第一百八十六項(xiàng)明確，由商務(wù)部進(jìn)行“對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格核準(zhǔn)許可”。截至2024年11月，全國(guó)商務(wù)主管部門共批準(zhǔn)887家企業(yè)對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格，名單在各省區(qū)市商務(wù)廳網(wǎng)站均有公示。既然是行政許可，未取得許可擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必然違法。自2012年8月1日起施行的《對(duì)外勞務(wù)合作管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第三十九條規(guī)定：“未依法取得對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格，從事對(duì)外勞務(wù)合作的，由商務(wù)主管部門提請(qǐng)工商行政管理部門依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定查處取締；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”可見，其立法原意是商務(wù)部門作為行政許可設(shè)立和審批監(jiān)管部門，對(duì)“未取得經(jīng)營(yíng)資格”的違法行為轉(zhuǎn)交給原工商部門查處，而對(duì)“已取得資格的對(duì)外勞務(wù)合作企業(yè)不遵守法定義務(wù)”的違法行為，由商務(wù)部門直接處罰。
　　但是，情況在2017年10月1日發(fā)生了變化，《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》（以下稱舊《辦法》）廢止，轉(zhuǎn)為新的行政法規(guī)《無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處辦法》（以下稱新《辦法》）。新《辦法》把同時(shí)涉及許可和執(zhí)照的違法情形分為三種：第一種是“有照無(wú)證”，查處規(guī)定是第五條“經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由法律、法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定規(guī)定的部門予以查處；法律、規(guī)、國(guó)務(wù)院決定沒(méi)有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的部門予以查處”。第二種是“無(wú)照無(wú)證”，查處規(guī)定是第七條“經(jīng)營(yíng)者未依法取得許可且未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，依照本辦法第五條的規(guī)定予以查處”。上述這兩種情形，一般都應(yīng)由法定職責(zé)部門（絕大多數(shù)都是許可部門）查處。第三種是“無(wú)照有證”（前置許可的情形，較為少見），查處規(guī)定是第六條“經(jīng)營(yíng)者未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，由履行工商行政管理職責(zé)的部門（以下稱工商行政管理部門）予以查處”。
　　具體到本文案例，因?yàn)楸慌e報(bào)當(dāng)事人已取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，屬于典型的“有照無(wú)證”情形，不論是按照法律、法規(guī)，還是按照地方政府確定，都應(yīng)由市場(chǎng)監(jiān)管部門（原工商行政管理部門）查處。問(wèn)題是舊《辦法》已經(jīng)廢止，新《辦法》只設(shè)定了對(duì)“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”和“明知屬無(wú)照經(jīng)營(yíng)而提供經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所或便利條件”的罰則，而對(duì)“無(wú)證經(jīng)營(yíng)”的處置則是“由查處部門依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定予以處罰”。目前，市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)體系中尚無(wú)針對(duì)未經(jīng)許可的通用罰則，與“對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格”相關(guān)的只有商務(wù)部門的《條例》，但其中恰恰又沒(méi)有設(shè)定明確罰則，《條例》轉(zhuǎn)到新《辦法》又轉(zhuǎn)回《條例》，陷入死循環(huán)。即使在2017年以前按照舊《辦法》來(lái)處理，對(duì)被舉報(bào)當(dāng)事人有執(zhí)照但未取得資質(zhì)的情形，同樣沒(méi)有明確罰則。舊《辦法》只對(duì)當(dāng)事人“無(wú)照經(jīng)營(yíng)”“知道或應(yīng)當(dāng)知道無(wú)照經(jīng)營(yíng)而為其提供便利條件”或“擅自動(dòng)用被查封扣押財(cái)物”這三種違法行為設(shè)定明確處罰條款，而對(duì)“有照無(wú)證”情形，仍要轉(zhuǎn)回許可相關(guān)的法律、法規(guī)。
　　《條例》第三十九條后半段還有“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”的表述，若涉案金額較大，是否可以考慮按照“非法經(jīng)營(yíng)罪”移送公安機(jī)關(guān)？最高法《關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中“國(guó)家規(guī)定”的有關(guān)問(wèn)題的通知》第三條明確規(guī)定：“各級(jí)人民法院審理非法經(jīng)營(yíng)犯罪案件，要依法嚴(yán)格把握刑法第二百二十五條第（四）的適用范圍。對(duì)被告人的行為是否屬于刑法第二百二十五條第（四）規(guī)定的‘其它嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為’，有關(guān)司法解釋未作明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)作為法律適用問(wèn)題，逐級(jí)向最高人民法院請(qǐng)示。”目前以法律、法規(guī)或者司法解釋方式明確規(guī)定構(gòu)成“非法經(jīng)營(yíng)罪”的違法情形只有20多種，但均未涉及“對(duì)外勞務(wù)合作經(jīng)營(yíng)資格”，也有多個(gè)司法判決認(rèn)定該情形不構(gòu)成“非法經(jīng)營(yíng)”。
　　既然根據(jù)商務(wù)部門資質(zhì)方面的法律法規(guī)無(wú)法處罰，那么能否由市場(chǎng)監(jiān)管部門只按“超經(jīng)營(yíng)范圍”來(lái)處罰？商務(wù)部門批準(zhǔn)的合法企業(yè)，營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍中均有“對(duì)外勞務(wù)合作”的表述，而本案被舉報(bào)當(dāng)事人的執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍中并無(wú)此項(xiàng)，確實(shí)超出其營(yíng)業(yè)執(zhí)照的經(jīng)營(yíng)范圍。原本按照2020年修訂的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》第十六條、第三十四條“營(yíng)業(yè)登記的主要事項(xiàng)有：名稱、地址、負(fù)責(zé)人、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、隸屬關(guān)系、資金數(shù)額”“經(jīng)營(yíng)單位改變營(yíng)業(yè)登記的主要事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)變更登記”的規(guī)定，對(duì)應(yīng)罰則是第四十九條第一款第（三）項(xiàng)“擅自改變主要登記事項(xiàng)，不按規(guī)定辦理變更登記的，予以警告，沒(méi)收非法所得，處以非法所得額3倍以下的罰款，但最高不超過(guò)3萬(wàn)元，沒(méi)有非法所得的，處以1萬(wàn)元以下的罰款，并限期辦理變更登記；逾期不辦理的，責(zé)令停業(yè)整頓或者扣繳營(yíng)業(yè)執(zhí)照；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，對(duì)“超經(jīng)營(yíng)范圍”可以直接處罰。但2021年5月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化“證照分離”改革進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)主體發(fā)展活力的通知》第三部分中的“（二）深化商事登記制度改革”明確規(guī)定：“企業(yè)超經(jīng)營(yíng)范圍開展非許可類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，市場(chǎng)監(jiān)管部門不予處罰。”或許是有鑒于此，2021年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第四十六條規(guī)定：“市場(chǎng)主體未依照本條例辦理變更登記的，由登記機(jī)關(guān)責(zé)令改正；拒不改正的，處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。”因此不能直接處罰，而要先責(zé)令改正。
　　綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)前述案例中被舉報(bào)的這種違法情形，從商務(wù)部門及市場(chǎng)監(jiān)管部門的法規(guī)、規(guī)章來(lái)看，都屬于典型的“有禁則無(wú)罰則（或者依法不能直接處罰）”的情形，目前只能考慮責(zé)令改正，即使逾期不改，也應(yīng)按照“未辦理（執(zhí)照）變更登記”處理。

□廣東省東莞市市場(chǎng)監(jiān)管局 孔 迪