掃描二維碼查看《市場監(jiān)管總局關(guān)于發(fā)布第一批食品安全行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例的通知》|

　　近日，市場監(jiān)管總局發(fā)布了第一批7個食品安全行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例,。根據(jù)《市場監(jiān)管總局關(guān)于食品安全行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）,，建立食品安全領(lǐng)域的指導(dǎo)性案例制度旨在推動執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一，促進(jìn)公正文明執(zhí)法,。在總局征集,、省級推薦、專家遴選,、案例評定等多個程序下,，第一批7個指導(dǎo)性案例從形式上展現(xiàn)了指導(dǎo)性案例的應(yīng)有部分，包含關(guān)鍵詞,、核心要點,、基本案情、處罰結(jié)果,、指導(dǎo)意義和有關(guān)規(guī)定,；從內(nèi)容上看,，這些案例定性準(zhǔn)確、程序合法,、處罰適當(dāng),、具有指導(dǎo)推廣價值。后續(xù)進(jìn)一步推進(jìn)指導(dǎo)性案例工作的重點是凝聚指導(dǎo)性案例的認(rèn)知共識,，發(fā)揮指導(dǎo)性案例在事實認(rèn)定,、法律適用、裁量說理等方面的統(tǒng)一作用,，重點解決類案不同罰問題

指導(dǎo)性案例的典型特色
　　典型案例,、優(yōu)秀案例的推薦評選與成果分享，是食品安全行政執(zhí)法系統(tǒng)促進(jìn)各地,、各級執(zhí)法部門共享經(jīng)驗,、彼此學(xué)習(xí)的傳統(tǒng)。與這些先行的案例應(yīng)用相比,，指導(dǎo)性案例的特色在于普及性與制度化,。
　　首先，普及性意味著指導(dǎo)性案例不一定是優(yōu)秀的,，但一定是典型的,，有指導(dǎo)意義。根據(jù)《規(guī)定》,，對食品安全行政執(zhí)法工作有指導(dǎo)作用的指導(dǎo)性案例應(yīng)當(dāng)符合四個條件,，包括一是有重大社會影響，二是疑難復(fù)雜或新類型,，三是具有典型性,，四是在事實認(rèn)定、證據(jù)運用,、法律適用,、政策把握、辦案方法等方面對辦理類似案件具有指導(dǎo)意義,。
　　從推薦案例的有關(guān)情況看,，各地往往是在過往大案要案、疑難案件的辦理基礎(chǔ)上推薦備選的指導(dǎo)性案例,。其中,，很多案例都曾被認(rèn)定為典型或優(yōu)秀案例。然而,，指導(dǎo)性案例的一個根本目的在于為執(zhí)法能力,、執(zhí)法資源存在很大差異的各基層單位提供同案或類案的辦理示范，尤其是為當(dāng)前的一些辦案難點,、要點提供自上而下的啟示與指導(dǎo),。這意味著指導(dǎo)性案例提供的案例是普案不是孤案,，分享的經(jīng)驗是共性而非個性，最終想要的效果不是“其他地方辦不了的案子我能辦”,，而是“我能辦的案子其他地方也能辦,，且和我辦的案件具有統(tǒng)一適用、一視同仁”的效果,。
　　其次,，有關(guān)指導(dǎo)性案例工作的實質(zhì)性和程序性要求已通過規(guī)范性文件對外發(fā)布。通過正式制度來推進(jìn)該項工作的選擇表明,，一系列圍繞指導(dǎo)性案例的工作首先都將有章可循,，且會不斷完善為一整套得到廣泛認(rèn)同和普遍遵從的制度體系，如陸續(xù)配套的專家組和案例庫制度等,。其中,，專家的申請和推薦已有制度支撐，如何發(fā)揮專家在指導(dǎo)性案例制度中的作用,，也將伴隨著該項制度的建立健全而更有體現(xiàn),。案例庫的建立和制度配套將體現(xiàn)數(shù)字化應(yīng)用在執(zhí)法辦案中的便利性和智慧化。尤其是當(dāng)前AI技術(shù)在案例檢索,、比較方面的作用,，可以為后續(xù)確認(rèn)同案、類案以及一致性辦案方面提供技術(shù)支撐,。
　　再其次,，公開、規(guī)范的指導(dǎo)性案例制度可以“穩(wěn)預(yù)期”,，既為各基層單位“好辦案”提供了自上而下的經(jīng)驗和規(guī)范，也為他們“辦好案”并自下而上地爭取指導(dǎo)性案例的激勵提供了規(guī)范化的路徑,。需要指出的是,，指導(dǎo)性案例及其制度體系化并非食品安全行政執(zhí)法爭優(yōu)、創(chuàng)優(yōu)的唯一路徑,，其與典型案例,、優(yōu)秀案例的共建、并存也能滿足不同的案件示范和經(jīng)驗學(xué)習(xí)需求,。
　　最后,，制度的穩(wěn)定性具有利長遠(yuǎn)的保障作用，基于指導(dǎo)性案例而不斷完善的食品安全法治更是如此,。近年來,，食品安全執(zhí)法中的“小案重罰”經(jīng)常引發(fā)爭議。這里面確有基層執(zhí)法在事實認(rèn)定,、法律適用方面的執(zhí)法問題,，也有依法辦案卻不為外界認(rèn)可乃至誤解的問題,。無論是系統(tǒng)內(nèi)的能力建設(shè)，還是系統(tǒng)外的多向交流,，不斷積累的指導(dǎo)性案例及其制度化的運作也能通過傳經(jīng)授道,、凝聚共識來滿足這些內(nèi)外需求。例如,，指導(dǎo)性案例的額外條件是行政決定作出后,，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議、行政訴訟或提起行政復(fù)議,、行政訴訟但后續(xù)法律程序已完結(jié)的案件,。前者大概率表明當(dāng)事人對行政執(zhí)法的合法性和合理性表示認(rèn)可，繼而沒有引發(fā)執(zhí)法糾紛,。后者的行政主體勝訴則能展現(xiàn)執(zhí)法和司法在涉案事實認(rèn)定或法律適用方面的認(rèn)知共識,。

指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義
　　從領(lǐng)域來說，食品的復(fù)雜性,、從業(yè)人員的多元性以及食品生產(chǎn)經(jīng)營行為的持續(xù)變化,，都讓涉及食品安全的事實認(rèn)定與法律適用工作充滿挑戰(zhàn)。尤其是食品安全的民生性與政治性也要求執(zhí)法人員考慮“酌情”和“度時事”,。因此,，根據(jù)《規(guī)定》，指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義既包括事實認(rèn)定,、法律適用,，也包括辦案方法、證據(jù)運用,、政策把握等方面,。實踐中，典型案例,、優(yōu)秀案例文本也有總結(jié)分析,，內(nèi)容上會涉及案例在事實認(rèn)定、法律適用,、辦案技巧等方面的闡述,。比較而言，指導(dǎo)性案例的寫作更具格式化和寫實性,，這也提升了案例的指導(dǎo)針對性和可操作性,。
　　通過案例總結(jié)來體現(xiàn)指導(dǎo)性案例的指導(dǎo)意義，一是可以借助指導(dǎo)性案例的核心要點和指導(dǎo)意義部分,，分別簡要總結(jié)案例的法律適用和裁判要點以及精準(zhǔn)闡明案例對類似案件的指導(dǎo)價值,，如事實認(rèn)定、行政裁量時的考量因素。核心要點精煉,，選準(zhǔn)要點,；指導(dǎo)意義可回應(yīng)前者或補充其他指導(dǎo)性的意義。不同于典型或優(yōu)秀案例的面面俱到,，推薦備選指導(dǎo)性案例時,，文本宜聚焦1~2個要點，以凸顯個案的指導(dǎo)價值,。例如,，7號指導(dǎo)性案例的核心要點為食品分裝應(yīng)符合生產(chǎn)許可的要求。指導(dǎo)意義部分具體闡述了分裝與拆零銷售的區(qū)別,，并補充了該案在電子取證方面的指導(dǎo)性,。又如3號指導(dǎo)性案例，該案涉及多種違法行為,，表明了當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)食品銷售的復(fù)雜性,，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)食品安全和保障消費者權(quán)益是市場監(jiān)管部門的重要職責(zé)。為此,，該案在要點部分強調(diào)了網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營者的標(biāo)簽合規(guī)義務(wù)和保障消費者知情權(quán)的重要性,，在指導(dǎo)意義部分不僅重申了前者的重要性，也補充說明了監(jiān)管人員在行政調(diào)查時如何處理當(dāng)事人不配合的問題,，如可通過利害關(guān)系人協(xié)助調(diào)查,、平臺數(shù)據(jù)調(diào)取等方式認(rèn)定違法事實。
　　二是內(nèi)容寫實,，尤其是充分說明指導(dǎo)意義的可操作性,，避免關(guān)于重要性或意義的一般性論述。例如,，1號指導(dǎo)性案例也曾入選全國食品安全執(zhí)法稽查優(yōu)秀案例,，其分享詳細(xì)闡述了該案在辦理過程中的創(chuàng)新點，尤其是行刑銜接中解決難點的各級,、各方合作重要性與地方辦案特色,。當(dāng)該案通過經(jīng)驗提煉轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性案例時，更為實際的意義在于抓要點,，提高其對同案、類案乃至行刑銜接的意義,。作為要點,，該案指出了行刑銜接中吊銷許可處罰的行政節(jié)點，對現(xiàn)有制度未明確的銜接內(nèi)容作了補充說明,。指導(dǎo)意義進(jìn)一步闡明了該要點的操作要求和實際意義,，包括節(jié)點要求在于移送公安機(jī)關(guān)后的及時性，以補足行刑銜接的制度要點，發(fā)揮行政處罰威懾作用,。再例如,，4號和5號指導(dǎo)性案例都涉及了外賣平臺未盡法定的審查義務(wù)。其中,，4號指導(dǎo)性案例將指定管轄作為核心要點,，從縱向合作上為地方加強平臺監(jiān)管提供了選擇。5號指導(dǎo)性案例的核心要點也涉及地方對平臺的監(jiān)管,，但要點在于橫向的地方協(xié)同,。在指導(dǎo)意義部分，兩個案例都結(jié)合個案特色和平臺情況,，給出了如何認(rèn)定違法所得與違法行為持續(xù)時間的指導(dǎo),。
　　三是指導(dǎo)性案例的最后文本還有其他規(guī)范內(nèi)容，包括關(guān)鍵詞,，基本案情,、處罰結(jié)果和相關(guān)規(guī)定。各自的文本都有一定的要求和作用,。例如,，關(guān)鍵詞的提煉可源于核心要點或指導(dǎo)意義，其精準(zhǔn)性有助于參照者快速定位到已有的同案或類案,，獲取具有可操作性的辦案指導(dǎo)內(nèi)容,。“參照”是目前指導(dǎo)性案例的規(guī)范作用,，是自主且自律的選擇,。除了案中通過參照來實現(xiàn)同案或類案的同罰，指導(dǎo)性案例的作用包括但不限于以案明法,、以案釋法,、以案補法。近年來,，食品安全監(jiān)管體制的改革,、食品安全專業(yè)人員的調(diào)動，一定程度上降低了食品安全執(zhí)法的專業(yè)性,。對于基層執(zhí)法人員,，案前案后都可以借助指導(dǎo)性案例來實現(xiàn)“以案促學(xué)”。例如,，借助6號指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí),，監(jiān)管人員要重視運輸這一全鏈條中的薄弱點。這一學(xué)習(xí)要求亦是規(guī)范性要求,，即各級市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將指導(dǎo)性案例納入業(yè)務(wù)培訓(xùn),，加強對指導(dǎo)性案例的學(xué)習(xí)運用,。指導(dǎo)性案例的“以案說理”包括基本案情的事理，法律適用的法理和情理,。以2號指導(dǎo)性案例為例,，委托生產(chǎn)是本案也是當(dāng)前部門立法的要點，旨在夯實委托生產(chǎn)的食品安全企業(yè)主體責(zé)任,，起到了面向生產(chǎn)經(jīng)營者的普法作用,。同時，該案也結(jié)合個案內(nèi)容,，闡述了非法添加那非拉非類物質(zhì)的危害,，起到了面向公眾的科普作用。這些都為客觀了解食品安全與行政執(zhí)法提供了窗口,，實現(xiàn)“以案促治”,。

指導(dǎo)性案例的跟蹤完善
　　第一批指導(dǎo)性案例的發(fā)布將全面激活食品安全行政執(zhí)法的案例指導(dǎo)制度。如何促進(jìn)指導(dǎo)性案例的共識性認(rèn)知,，實現(xiàn)它的以案明法,、以案說理、以案促學(xué),、以案促治,，也將會有具體的載體。
　　從現(xiàn)有的準(zhǔn)備和推動情況看,，尚需跟蹤完善的問題包括一是指導(dǎo)性案例的共識凝聚,，尤其是通過文本呈現(xiàn)的指導(dǎo)價值。這可以借助對指導(dǎo)性案例寫作的形式和內(nèi)容規(guī)范來指導(dǎo)案例寫作,。二是面對地方上已經(jīng)探索的指導(dǎo)性案例制度,，應(yīng)當(dāng)考量系統(tǒng)內(nèi)的統(tǒng)一建制，避免各地不同的案例形式和內(nèi)容規(guī)范導(dǎo)致認(rèn)知難統(tǒng)一,、權(quán)威難體現(xiàn),。三是要充分利用現(xiàn)有的數(shù)字技術(shù)建設(shè)案例庫，讓匯聚檢索,、查詢,、比較、建議,、學(xué)習(xí)等功能的案例庫系統(tǒng),，可以便捷、高效運作,，繼而成為基層執(zhí)法人員的“掌中寶”而非“指尖負(fù)擔(dān)”,。

結(jié)語
　　食品安全難監(jiān)管與監(jiān)管難是市場監(jiān)管部門長期面臨的課題。現(xiàn)實中,，一線執(zhí)法人員攻堅克難，打擊食品安全違法犯罪具有強烈的使命感。如何將這份專業(yè)使命感升級為職業(yè)榮譽感,，指導(dǎo)性案例制度提供了從“好辦案”到“辦好案”再到“辦案好”的發(fā)展預(yù)期,。也就是說，從自上而下地便利基層執(zhí)法人員“好辦案”,，到激勵他們“辦好案”以爭取成為指導(dǎo)性案例,，再到該制度“穩(wěn)預(yù)期”“利長遠(yuǎn)”的作用發(fā)揮，需要共同努力,，讓“辦案好”成為系統(tǒng)內(nèi)外的一致性評價,。

□中國人民大學(xué)食品安全治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員 河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授 孫娟娟