案情簡介
　　近期,，一家通過App提供上門家政服務(wù)（保潔、維修等）的科技公司因經(jīng)營不善長期虧損,，拖欠員工工資造成勞資糾紛，還因預(yù)收客戶充值款項卻既不提供服務(wù)也無法退款被集中投訴,。

法律分析
　　勞資糾紛主要由政法部門牽頭,、人社部門負責(zé)處理，經(jīng)營者預(yù)收款卻不提供服務(wù)或無法退款的情形,，主要由商務(wù)部門和市場監(jiān)管部門聯(lián)合處理,。該公司經(jīng)營行為分別涉及商務(wù)部門的兩個規(guī)章。
　　首先,，該公司主營業(yè)務(wù)是提供上門保潔,、維修等服務(wù)，屬于《家庭服務(wù)業(yè)管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條規(guī)定的“本辦法所稱家庭服務(wù)業(yè)，是指以家庭為服務(wù)對象,，由家庭服務(wù)機構(gòu)指派或介紹家庭服務(wù)員進入家庭成員住所提供烹飪,、保潔、搬家,、家庭教育,、兒童看護以及孕產(chǎn)婦、嬰幼兒,、老人和病人的護理等有償服務(wù),，滿足家庭生活需求的服務(wù)行業(yè)”。經(jīng)查,，該公司營業(yè)執(zhí)照經(jīng)營范圍包含“家政服務(wù),、專業(yè)保潔”等項目，屬于《辦法》中的“家庭服務(wù)機構(gòu)”（依法設(shè)立從事家庭服務(wù)經(jīng)營活動的企業(yè),、事業(yè),、民辦非企業(yè)單位和個體經(jīng)濟組織等營利性組織），因此其經(jīng)營必須符合《辦法》法定要求,。
　　該公司被投訴事項主要是以充值有優(yōu)惠為由,，預(yù)收多名客戶的充值款項，但因拖欠員工工資而不能正常安排工人提供上門家政服務(wù),，明顯違反《辦法》第十二條“家庭服務(wù)機構(gòu)在家庭服務(wù)活動中不得有下列行為……（二）不按服務(wù)合同約定提供服務(wù)……（六）扣押,、拖欠家庭服務(wù)員工資或收取高額管理費”，對應(yīng)罰則都是第三十五條“家庭服務(wù)機構(gòu)有本辦法第十二條規(guī)定行為的,，由商務(wù)主管部門或有關(guān)主管部門責(zé)令改正,；拒不改正的，屬于商務(wù)主管部門職責(zé)的,，可處3萬元以下罰款,，屬于其他部門職責(zé)的，由商務(wù)主管部門提請有關(guān)主管部門處理”,。
　　其次,，該公司經(jīng)營模式主要是通過App預(yù)收客戶充值款項、后續(xù)提供服務(wù)時抵扣,，經(jīng)營類別也符合《單用途商業(yè)預(yù)付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱《預(yù)付卡管理辦法》）附件1“單用途商業(yè)預(yù)付卡行業(yè)分類表”中的“居民服務(wù)業(yè)”（家庭服務(wù)）和“修理業(yè)”（家用電器維修）,，其經(jīng)營可視為《預(yù)付卡管理辦法》規(guī)定的“開展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)”。該公司既未按規(guī)定辦理發(fā)卡備案,，還因勞資糾紛不能提供服務(wù)也無法退款,，分別違反《預(yù)付卡管理辦法》第七條“發(fā)卡企業(yè)應(yīng)在開展單用途卡業(yè)務(wù)之日起30日內(nèi)按照下列規(guī)定辦理備案”，以及第二十一條“發(fā)卡企業(yè)或售卡企業(yè)應(yīng)依單用途卡章程或協(xié)議約定,，提供退卡服務(wù)”和第二十二條“發(fā)卡企業(yè)終止兌付未到期單用途卡的,，發(fā)卡企業(yè)和售卡企業(yè)應(yīng)向持卡人提供免費退卡服務(wù),，并在終止兌付日前至少30日在備案機關(guān)指定的媒體上進行公示”。上述條款對應(yīng)罰則是第三十六條“發(fā)卡企業(yè)違反本辦法第七條規(guī)定的,，由違法行為發(fā)生地縣級以上地方人民政府商務(wù)主管部門責(zé)令限期改正,；逾期仍不改正的，處以1萬元以上3萬元以下罰款”和第三十七條“發(fā)卡企業(yè)或售卡企業(yè)違反本辦法第十四條至第二十二條規(guī)定的,，由違法行為發(fā)生地縣級以上地方人民政府商務(wù)主管部門責(zé)令限期改正,；逾期仍不改正的，處以1萬元以上3萬元以下罰款”等規(guī)定,。

問題探討
　　執(zhí)法實踐中,，上述兩個規(guī)章涉及的行政處罰權(quán)在大部分地區(qū)都已從地方商務(wù)部門劃轉(zhuǎn)至同級市場監(jiān)管部門，但因規(guī)章立法所限,，對該公司的上述違法行為的處理,，只能先依法責(zé)令限期改正，即使當(dāng)事人逾期不改,，也只能給予1萬元到3萬元的罰款,。單純的“責(zé)令改正或限期改正”并不屬于行政處罰種類，早在2012年12月原國務(wù)院法制辦就曾復(fù)函給陜西省政府法制辦,，明確“責(zé)令改正或者限期改正違法行為與行政處罰是不同的違法行為……不應(yīng)理解為行政處罰”,。既然不屬于行政處罰，嚴(yán)格來說就并非市場監(jiān)管部門的職權(quán),，理應(yīng)先由商務(wù)部門責(zé)令當(dāng)事人限期改正,，只有逾期不改正的才移交給市場監(jiān)管部門作后續(xù)行政處罰。兩部規(guī)章的罰款力度明顯偏弱,，不足以震懾違法行為,。
　　那么此類違法行為是否只能按上述方法處理？其實還有一種解決方式,，即適用2024年7月1日起施行的《消費者權(quán)益保護法實施條例》（以下簡稱《條例》）,。該《條例》一大亮點就是對“預(yù)付款消費”作出規(guī)定，第二十二條明確：“經(jīng)營者收取預(yù)付款后,，應(yīng)當(dāng)按照與消費者的約定提供商品或者服務(wù),，不得降低商品或者服務(wù)質(zhì)量，不得任意加價,。經(jīng)營者未按照約定提供商品或者服務(wù)的,，應(yīng)當(dāng)按照消費者的要求履行約定或者退還預(yù)付款……消費者依照國家有關(guān)規(guī)定或者合同約定，有權(quán)要求經(jīng)營者繼續(xù)履行提供商品或者服務(wù)的義務(wù),，或者要求退還未消費的預(yù)付款余額”，對應(yīng)罰則是第五十條第二款：“經(jīng)營者違反本條例第二十二條規(guī)定的,，由有關(guān)行政部門責(zé)令改正,，可以根據(jù)情節(jié)單處或者并處警告,、沒收違法所得、處以違法所得1倍以上10倍以下的罰款,，沒有違法所得的,，處以50萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的,，責(zé)令停業(yè)整頓,、吊銷營業(yè)執(zhí)照?！鄙鲜鰲l款恰恰對應(yīng)當(dāng)事人通過App收取客戶預(yù)付款后既不按約定提供服務(wù)也不退款的情形,，不論是從法律層級效力來看（《條例》是國務(wù)院行政法規(guī)，前述《辦法》《預(yù)付卡管理辦法》只是商務(wù)部的部門規(guī)章）,，還是考慮行政處罰法第二十九條設(shè)定的“罰款就高”原則,，都應(yīng)該適用《條例》來處罰。
　　此外,，需要注意兩點：一是該《條例》第五十條的罰則并非一概由市場監(jiān)管部門行使,，《條例》第二十八條規(guī)定“市場監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)行政部門應(yīng)當(dāng)加強消費者權(quán)益保護工作的協(xié)同配合和信息共享，依照法律,、法規(guī)的規(guī)定,，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對經(jīng)營者提供的商品和服務(wù)實施抽查檢驗等監(jiān)管措施,，及時查處侵害消費者合法權(quán)益的行為”,，而第五十條表述為“有關(guān)行政部門”（即包括市場監(jiān)管部門和其他有關(guān)行政部門），這就意味著其他行業(yè)主管部門也可以適用該罰則,，只不過因商務(wù)部門相關(guān)事項的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至市場監(jiān)管部門,，所以本案由市場監(jiān)管部門行使處罰權(quán)。二是即使市場監(jiān)管部門據(jù)此作出處罰,，但處罰事項并不直接涉及當(dāng)事人“拖欠家庭服務(wù)員工資”（《辦法》第十二條第二項）和“開展單用途商業(yè)預(yù)付卡業(yè)務(wù)但未辦理備案”（《預(yù)付卡管理辦法》第七條）,，是否認為與《條例》中違法行為存在邏輯牽連關(guān)系而視為同一違法行為，或者仍須單獨處理,？當(dāng)事人在資金鏈斷裂情況下能否整改,？以上問題在實踐中仍存在一定爭議，有待相關(guān)部門進一步明確,。

□廣東省東莞市市場監(jiān)管局 孔 迪